Constitutia Romaniei garanteaza dreptul de proprietate privata, indiferent de titular si stipuleaza, totodata, ca nimeni nu poate fi expropriat decat pentru o cauza de utilitate publica, stabilita potrivit legii, cu dreapta si prealabila despagubire.

Potrivit Constitutiei, continutul si limitele dreptului de proprietate sunt stabilite de lege. O astfel de lege care reglementeaza limitarea dreptului de dispozitie cu privire la terenurile agricole situate in extravilan si care a starnit multe dezbateri de-a lungul timpului este Legea nr. 17 privind unele masuri de reglementare a vanzarii terenurilor agricole situate in extravilan si de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societatilor ce detin in administrare terenuri proprietate publica si privata a statului cu destinatie agricola si infiintarea Agentiei Domeniilor Statului ("Legea 17").

Procedura de preemptiune legala si vanzarea libera
Legea 17 instituie o procedura de vanzare a terenurilor agricole extravilane cu parcurgerea a doua etape succesive: prima cu cele sapte clase de preemptori legali si a doua cu asa numitii "potentiali cumparatori" care pot fi persoane fizice sau juridice (ce trebuie insa sa indeplineasca anumite conditii impuse de lege pentru a putea cumpara astfel de terenuri). Daca nici aceasta din urma categorie de potentiali cumparatori nu isi manifesta intentia de a cumpara terenul agricol extravilan scos la vanzare de catre proprietar, atunci art. 41 alin. (5) din Legea 17 ofera posibilitatea "instrainarii acestuia prin vanzare catre orice persoana fizica sau juridica, in conditiile prezentei legi":

"In cazul neexercitarii dreptului de preemptiune, daca niciunul dintre potentialii cumparatori, in termenul legal, nu indeplineste conditiile pentru a putea cumpara terenul agricol situat in extravilan, instrainarea acestuia prin vanzare se poate face catre orice persoana fizica sau juridica, in conditiile prezentei legi."

O astfel de prevedere, in mod normal, echivaleaza cu o vanzare libera, fara conditionari suplimentare. Cu toate acestea, in mod paradoxal, sintagma "in conditiile prezentei legi" care este adaugata de legiuitor la finalul acestei fraze este interpretata de autoritati (respectiv de catre Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale ("MADR") si de catre Ministerul Apararii Nationale ("MAPN")) ca fiind, de fapt, o interdictie de vanzare libera a terenului.

Aceasta interpretare nu este corecta in opinia noastra, intrucat nu se poate permite ceva (vanzarea catre orice persoana fizica sau juridica), ca apoi sa se restranga exact ceea ce s-a permis (adica sa nu se mai permita vanzarea catre orice persoana fizica sau juridica, ci vanzarea exclusiv catre preemptorii legali sau potentialii cumparatori).

Dimpotriva, sintagma "in conditiile prezentei legi", mai ales ca se afla dupa virgula, poate fi adusa la inceputul frazei si s-ar citi dupa cum urmeaza:

"In conditiile prezentei legi, in cazul neexercitarii dreptului de preemptiune, daca niciunul dintre potentialii cumparatori, in termenul legal, nu indeplineste conditiile pentru a putea cumpara terenul agricol situat in extravilan, instrainarea acestuia prin vanzare se poate face catre orice persoana fizica sau juridica."

Astfel, textul de lege echivaleaza in mod clar cu vanzarea libera, fara impunerea vreunei alte conditii privind calitatea cumparatorului (de preemptor legal sau potential cumparator), cu exceptia unor conditii de alta natura decat cele de mai sus, care sunt impuse de Legea 17 (cum ar fi, de exemplu, obligatia de plata a unui impozit suplimentar in cazul in care terenurile agricole situate in extravilan sunt instrainate, prin vanzare, inainte de implinirea unui termen de 8 ani de la cumparare).

In opinia noastra, ratiunea acestei prevederi din art. 41 alin. (5) din Legea 17, coroborata cu restul prevederilor din aceasta lege, a fost aceea de a institui o procedura de preemptiune legala care trebuie respectata inainte ca vanzarea libera sa fie posibila, in scopul protejarii agriculturii, si nu aceea de a reglementa o interdictie de vanzare, respectiv o indisponibilizare a terenurilor agricole din extravilan in situatia in care preemptorii sau potentialii cumparatori nu fac uz de dreptul lor de preferinta instituit legal. A interpreta diferit ar insemna blocarea circuitului civil cu privire la terenurile care cad sub incidenta Legii 17 cu privire la care niciun preemptor legal sau potential cumparator nu si-au exprimat dorinta de a le cumpara.

In acelasi sens, o alta prevedere din Legea 17 (respectiv art. 10 alin. (5)) stipuleaza ca, in situatia in care nu s-a inregistrat nicio oferta de cumparare, in termen de 10 zile lucratoare de la expirarea termenului in care potentialii cumparatori pot depune la primarie un dosar care sa cuprinda documentele doveditoare privind indeplinirea conditiilor prevazute de lege, primaria emite un proces-verbal de finalizare a procedurii prin care se constata parcurgerea tuturor etapelor procedurale prevazute de Legea 17. Acest proces-verbal se elibereaza vanzatorului si se comunica MADR.

In continuare, Legea 17 nu mentioneaza expres atributia MADR de a emite o confirmare suplimentara procesului-verbal emis de primarie mai sus-mentionat, prin care sa se ateste faptul ca terenul agricol situat in extravilan, pentru care niciunul dintre preemptori nu si-a exercitat dreptul de preemptiune si pentru care nu s-a inregistrat in termenul legal nicio oferta de cumparare din partea unui potential cumparator, poate fi instrainat prin vanzare catre orice persoana fizica sau juridica, in conditiile prevazute de art. 41 alin. (5) din Legea 17. Prin urmare, intr-o astfel de situatie, pe baza procesului-verbal de finalizare a procedurii notarul public poate autentifica contractul de vanzare a unui astfel de teren catre o persoana fizica sau juridica (alta decat un preemptor sau potential cumparator), fara niciun fel de alte restrictii.

Terenurile aflate sub incidenta art. 3 alin. (1) din Legea 17
Situatia se complica insa in situatia particulara a terenurilor agricole extravilane care cad sub incidenta art. 3 alin. 1 din Legea 17, respectiv care sunt "situate in extravilan pe o adancime de 30 km fata de frontiera de stat si tarmul Marii Negre, catre interior, precum si cele situate in extravilan la o distanta de pana la 2.400 m fata de obiectivele speciale", aceste terenuri putand a fi instrainate prin vanzare doar cu avizul specific al MAPN, eliberat in urma consultarii cu organele de stat cu atributii in domeniul sigurantei nationale, prin structurile interne specializate mentionate la art. 6 alin. 1 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea nationala a Romaniei, cu modificarile si completarile ulterioare.

Pentru aceste terenuri, la incheierea contractului de vanzare, notarul public este obligat sa solicite, pe langa procesul-verbal de finalizare a procedurii emis de primarie, si avizul MAPN. Trebuie clarificat ca acest aviz MAPN nu este necesar ca parte a procedurii de preemptiune, ci ca aviz specific pentru situatia terenurilor care se afla in situatia reglementata de art. 3 alin. (1) din Legea 17, pentru protectia obiectivelor din domeniul sigurantei nationale.

Acest aviz MAPN se emite in baza normelor metodologice de punere in aplicare a Legii 17, aprobate prin Ordinul 719/2014 ("Normele Metodologice"). Printre actele necesare emiterii avizului MAPN, Normele Metodologice prevad si "avizul prevazut la art. 9 alin. (2) din Lege" emis de catre MADR sau de catre directia judeteana pentru agricultura ("DJA"), dupa caz.

La data prezentului articol, MAPN refuza sa emita avizul cu privire la vanzarea terenurilor agricole extravilane care cad sub incidenta art. 3 alin. 1 din Legea 17, justificand acest refuz prin faptul ca, potrivit legislatiei in forma sa actuala, nu poate emite avize specifice in absenta prezentarii de catre vanzator a avizului emis de catre MADR/DJA. Cu toate acestea, apreciem ca un astfel de aviz al MADR nu este necesar in cazul vanzarii libere conform art. 41 alin. (5) din Legea 17. In sustinerea opiniei noastre, vom prezenta mai jos cazurile in care MADR/DJA emit avize potrivit prevederilor legale.

Cazurile in care MADR/DJA emit avize in privinta terenurilor agricole situate in extravilan
Potrivit art. 4 alin. (1) lit. c) si alin. (2) lit. c) din Normele metodologice, MADR/DJA emit avizele precizate in Legea 17 exclusiv in urmatoarele cazuri:

- In cazul prevazut la art. 9 alin. (1) din Legea 17 care, la randul sau, face trimitere la art. 4 din Legea 17 – acest caz are in vedere situatia emiterii avizului final necesar incheierii contractului de vanzare atunci cand unul dintre preemptori isi exercita dreptul de preemptiune, iar vanzarea este efectuata catre acesta;
Mentionam faptul ca pentru acest caz nu este necesar si avizul MApN, dar l-am amintit doar pentru a oferi o imagine de ansamblu completa asupra situatiilor cand MADR/DJA emit avize.  
- In cazul prevazut la art. 9 alin. (2) din Legea 17 care, la randul sau, face trimitere la: (i) art. 41 alin. (1) si (2) – acest caz are in vedere situatia emiterii avizului necesar incheierii contractului de vanzare atunci cand unul dintre potentialii cumparatori isi exercita dreptul de cumparare (ca urmare a faptului ca niciunul dintre preemptori nu si-a exercitat dreptul de preemptiune), iar vanzarea este efectuata catre potentialul cumparator (acesta putand fi o persoana fizica sau juridica), sau (ii) art. 71 alin. (2) din Legea 17 – acest caz are in vedere situatia emiterii avizului necesar incheierii contractului de vanzare atunci cand este reluata intreaga procedura de preemptiune ca urmare a faptului ca titularul dreptului de preemptiune care si-a manifestat acceptarea ofertei depune o cerere de renuntare la acceptarea ofertei in termenul legal.
- cazul prevazut la art. 10 alin. (3) din Legea 17 – acest caz are in vedere situatia emiterii avizului negativ ca urmare a faptului ca MADR/DJA a constatat ca preemptorul sau potentialul cumparator nu indeplineste conditiile prevazute de lege.

Cazurile mentionate mai sus in prezenta sectiune sunt singurele situatii in care MADR sau DJA emit aviz (favorabil), respectiv aviz negativ. Prin urmare, potrivit legislatiei aplicabile in prezent, MADR sau DJA emit avize exclusiv in cazurile prevazute la art. 9 alin (2) din Legea 17, respectiv cazurile in care vanzarea are loc catre un preemptor sau catre un potential cumparator, nu si pentru alte cazuri, si are ca scop verificarea catre MADR a conditiilor impuse de Legea 17 preemptorilor sau potentialilor cumparatori pentru a putea cumpara.

Asadar, asa cum este formulata legislatia la aceasta data, MADR sau DJA nu emit aviz atunci cand vanzarea este efectuata catre orice persoana fizica sau juridica, alta decat un preemptor sau potential cumparator, tocmai intrucat aceasta categorie de persoane nu trebuie sa indeplineasca niciun fel de conditii pentru a putea cumpara.

A considera ca avizul MADR este solicitat prin Normele Metodologice ca o conditie pentru eliberarea avizului MAPN pentru terenurile agricole extravilane care cad sub incidenta art. 3 alin. 1 din Legea 17 ar insemna o adaugare la lege, prin efectul unui act normativ cu forta juridica inferioara, ceea ce este interzis conform prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative. Astfel, un act normativ, intocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depasi limitele competentei instituite prin acel act si nici nu poate contraveni principiilor si dispozitiilor acestuia.

Practica curenta a MAPN
In prezent, MAPN se prevaleaza de art. 4 lit. f) din Normele Metodologice (care prevede ca unul dintre documentele care trebuie anexate cererii pentru obtinerea avizului specific MAPN este avizul MADR/DJA) si solicita si in cazul vanzarii libere acest aviz al MADR/DJA, desi acesta nu este necesar si nu se emite conform Legii 17 pentru aceasta situatie, asa cum am aratat mai sus.

Asa cum am precizat mai sus, in cazul in care niciunul dintre preemptori sau potentialii cumparatori nu isi exercita dreptul de a cumpara, atunci primaria emite procesul-verbal de finalizare a procedurii care este actul final emis in baza Legii 17 inainte de incheierea contractului de vanzare, in situatia in care vanzarea se face catre o alta persoana decat un preemptor sau potential cumparator (cu exceptia avizului MAPN care este si el necesar, dar doar pentru terenurile care fac obiectul art. 3 alin. (1) din Legea 17).

Concluzie
Recapituland, cel mai important aspect de retinut este acela ca, in situatia in care nu s-a inregistrat nicio oferta de cumparare din partea vreunui preemptor si nici din partea vreunui potential cumparator, atunci primariile sunt cele care emit procesul verbal de finalizare a procedurii, act care se elibereaza vanzatorului si care doar se comunica catre MADR sau DJA, dupa caz, spre informare, Legea 17 neprevazand in aceasta situatie necesitatea emiterii vreunui alt aviz de catre aceste institutii.

Potrivit art. 41 alin. (5) din Legea 17, in cazul in care niciunul dintre preemptori sau potentialii cumparatori nu isi exercita in mod legal si valabil dreptul de a cumpara, atunci vanzarea poate fi facuta catre orice persoana fizica sau juridica, in conditiile Legii 17. Sintagma "in conditiile prezentei legi" trebuie inteleasa in sensul in care legea produce efecte si nu acela in care nu produce efecte, si anume ca, daca dupa parcurgerea procedurilor legale, niciuna dintre categoriile de preemptori sau potentiali cumparatori nu isi manifesta intentia de a cumpara, atunci vanzarea se poate face catre orice persoana.

Simplul fapt ca un teren se afla sub incidenta art. 3 alin. 1 din Legea 17 nu ar trebui sa atraga necesitatea unor formalitati sau restrictii suplimentare, altele decat cele rezultand din regimul special de protectie din punctul de vedere al securitatii si apararii nationale, respectiv obligativitatea obtinerii avizului MAPN. Nu intelegem de ce, in cazul unor astfel de terenuri, MADR ar avea un cuvant in plus de spus mai mult decat cel cu privire la respectarea procedurii de preemptiune prevazute de Legea 17.

In concluzie, pentru cazurile in care vanzarea se incheie cu o alta persoana decat un preemptor sau potential cumparator, dupa parerea noastra, MAPN ar trebui sa emita avizul specific fara a solicita si avizul MADR sau DJA intrucat, asa cum am aratat mai sus, acest aviz se emite de catre MADR doar in situatia vanzarii catre un preemptor sau potential cumparator. Insesi Normele Metodologice prevad in mod expres ca acest aviz MADR este necesar in cazurile reglementate de art. 9 alin (2) din Legea 17 (si anume doar in cazurile in care vanzarea are loc catre un preemptor sau catre un potential cumparator), nu si in alte cazuri. Prin urmare, practica MAPN de a solicita acest aviz si in cazul vanzarilor reglementate de art. 41 alin. (5) din Legea 17 (vanzarea catre orice persoana fizica sau juridica) nu poate fi decat una abuziva.

In consecinta, desi avem un "fond" legal pentru vanzarea libera a terenurilor agricole extravilane, dupa parcurgerea procedurilor si formalitatilor de preemptiune prealabile, acest fond nu poate fi implementat in prezent, adica ramane fara forma, ca urmare a interpretarii dincolo de litera si spiritul legii a unor autoritati care isi extind atributiile peste cele care le sunt conferite de catre textele legale.

Mentionam ca aceasta interpretare a autoritatilor produce un nou blocaj al circuitului civil in privinta tranzactiilor cu terenuri agricole extravilane, instituind practic o indisponibilizare a acestor imobile in mana proprietarilor actuali care, desi si-au exprimat intentia de vanzare si au parcurs toata procedura administrativa (impovaratoare si de durata) de preemptiune legala, se vad in situatia imposibilitatii de valorifcare a patrimoniului lor privat pentru care preemptorii legali si potentialii cumparatori nu manifesta interes.

Asa cum stim cu totii, masura limitarii oricarui drept nu poate fi luata decat daca raspunde unui interes superior, este proportionala, limitata si compensata. Chiar si in cazul bunurilor dobandite in conditiile unor legi speciale (Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situatiei juridice a unor imobile cu destinatia de locuinte, trecute in proprietatea statului), in care legiuitorul a avut in vedere securitatea circuitului civil, dreptul de dispozitie nu a fost limitat decat pe o durata limitata in timp (10 ani de la dobandire).

Interpretarea actuala a textului discutat din Legea 17 determina practic o imposibilitate de a dispune de dreptul de proprietate, nelimitata in timp, nejustificata, iar pierderea proprietarului este, in orice caz, necompensata.

Apreciem ca, in lipsa unei clarificari oficiale a acestei situatii (prin elaborarea si aprobarea unei legi de modificare a Legii 17 care sa fie clara si neechivoca), in prezent doar instantele de judecata sunt cele abilitate sa faca lumina in aceasta situatie, proprietarii apeland deja la calea de atac in instanta a refuzului MAPN de a emite avizul cerut in situatia analizata mai sus. Din pacate, pana la data prezentului articol, nu exista inca jurisprudenta relevanta.

Autori:
Roxana Roman, Avocat Partener, Coordonator al Practicii de Drept Imobiliar si al Constructiilor, Wolf Theiss
Dana Toma. Counsel, Drept Imobiliar si al Constructiilor, Wolf Theiss
Ana-Maria Mustatea, Avocat, Drept Imobiliar si al Constructiilor, Wolf Theiss