1. Introducere
In prezent, Bucurestiul se afla intr-un moment dificil din punctul de vedere al reglementarilor urbanistice, care au parcurs o adevarata odisee, fiind suspendate judiciar si administrativ, ca apoi unele dintre ele sa sfarseasca prin a fi anulate definitiv de instantele de contencios administrativ. Simptomele nelegalitatii s-au instalat incet, dar sigur, incepand cu dezvoltarea haotica a mai multor constructii si pana la constatarea la nivel de autoritate administrativa si de instanta a acestor nereguli. Anularea in prima instanta acum cateva luni a planului urbanistic general („PUG”) al Bucurestiului a produs o fisura potential majora in structura de rezistenta a reglementarilor urbanistice la nivelul capitalei.

Potrivit art. 10 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul, urbanismul are ca principal scop stimularea evolutiei complexe a localitatilor, prin elaborarea si implementarea strategiilor de dezvoltare spatiala, durabila si integrata, pe termen scurt, mediu si lung. Desi scopul consacrat de lege este clar la nivel de principiu, lucrurile ajung sa devina din ce in ce mai confuze pe masura ce se realizeaza trecerea de la principii la detalii si de la scriptic la faptic, iar situatia urbanistica din Bucuresti ilustreaza cu prisosinta acest lucru.

Totodata, o metropola precum Bucurestiul necesita un proces de coordonare mai organizat intre diversele sub-diviziuni administrative (sectoarele in cazul Bucurestiului) si functionalitatile urbanistice diverse. De aceea s-a si recurs la adoptarea unor asa-zise „planuri urbanistice zonale coordonatoare de sector” care, nefiind definite in mod distinct de lege, au natura juridica a unor planuri urbanistice zonale („PUZ”) obisnuite. Din pacate, prin aceste PUZ-uri s-au introdus mai degraba reglementari haotice sau excesive si chiar ilegale pe alocuri, in ciuda scopului lor declarat de coordonare.

2. Situatia actuala a PUG-ului Bucurestiului
PUG-ul municipiului Bucuresti a fost adoptat prin Hotararea Consiliului General al Municipiului Bucuresti nr. 269 din 21 decembrie 2000, pentru o durata de valabilitate de 10 ani. Acest PUG a fost apoi prelungit de mai multe ori, stabilindu-se in final ca acesta va ramane in vigoare pana la adoptarea unui nou PUG. De asemenea, este notabil faptul ca PUG-ul municipiului Bucuresti de-a lungul existentei sale a suferit numeroase completari, modificari, dar si anulari partiale in justitie. Acest lucru nu trebuie privit cu surprindere, intrucat este dovada ca realitatile anului 2000 nu mai corespund cu realitatile anului 2022. Ideea de evolutie a cadrului urbanistic se reflecta si in dispozitiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 care impun unitatilor administrativ teritoriale sa actualizeze PUG-ul la un interval de maxim 10 ani. Avand in vedere prevederile art. 46 din Legea nr. 350/2001, se constata ca, in cazul Bucurestiului, PUG-ul, care in teorie ar fi trebuit sa reprezinte instrumentul director de planificare urbanistica a municipiului, a devenit in realitate un instrument anacronic.

Mai mult, evenimentele recente pun locuitorii Bucurestiului fata in fata cu o problema mai serioasa decat aplicabilitatea unui PUG desuet, anume potentiala disparitie / irelevanta a PUG-ului insusi. Avem in vedere faptul ca in luna mai a acestui an Tribunalul Bucuresti a admis actiunea ce avea ca obiect anularea PUG-ului capitalei in prima instanta . Acest lucru ofera o optica nesigura din cel putin doua perspective:

(a) ce se va intampla cu autorizatiile de construire emise in baza PUG-ului, daca acesta va fi anulat definitiv si
(b) ce se va intampla cu autorizatiile de construire ce vor fi solicitate dupa anularea definitiva a PUG-ului.

In legatura cu punctul (a) de mai sus, regula quod nullum est, nullum producit efectum (actul nul nu produce efecte), desi corecta si consistenta juridic, nu ar putea fi considerata intotdeauna drept principiu director in aceasta materie, intrucat aplicarea sa ar produce, in practica, serioase probleme de ordin procedural. Aceasta abordare a fost adoptata implicit si de legiuitor in art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 potrivit caruia hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor.

Avand in vedere aceste argumente, stabilitatea circuitului juridic nu pare a fi amenintata de o eventuala anulare a PUG-ului, insa Inalta Curte de Casatie si Justitie a stabilit, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, o hotarare prealabila pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cu caracter obligatoriu („Decizia ICCJ 10/2015” sau „Decizia”), faptul ca dispozitiile art. 23 din Legea nr. 550/2004 se interpreteaza in sensul ca hotararea judecatoreasca irevocabila/definitiva prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte si in privinta actelor administrative individuale emise in temeiul acestuia, care, la data publicarii hotararii judecatoresti de anulare, sunt contestate in cauze aflate in curs de solutionare pe rolul instantelor judecatoresti.

Asadar, distingem patru posibile situatii legate de soarta autorizatiilor de construire ca urmare a anularii PUG-ului, prin raportare la interpretarea Inaltei Curti din Decizia ICCJ 10/2015 redata mai sus:

(i) daca autorizatiile de construire nu au fost atacate pana la momentul anularii definitive a PUG-ului si a expirat termenul de atac specific prevazut de lege, acestea se consolideaza, nemaiputand fi anulate in contencios administrativ pentru motivul anularii PUG-ului.
(ii) daca autorizatiile de construire nu au fost atacate pana la momentul anularii definitive a PUG-ului si nu a expirat termenul de atac specific prevazut de lege, se pune intrebarea daca acestea mai pot fi atacate ulterior pentru motivul anularii PUG-ului (desigur, inauntrul termenelor legale de atac). Din interpretarea literala a Deciziei ar rezulta ca raspunsul este „nu“, in sensul ca orice acte administrative individuale a caror anulare nu facea obiectul unui proces pe rol inceput inainte de anularea actului administrativ normativ nu mai pot fi anulate, ci se consolideaza, solutie care poate fi mai mult sau mai putin multumitoare.
(iii) daca autorizatiile de construire au fost atacate pana la momentul anularii definitive a PUG-ului, inauntrul termenului legal prevazut de lege pentru atacarea lor ca acte administrative individuale, acestea vor putea fi anulate ca efect al anularii PUG-ului.
(iv) daca autorizatiile de construire au fost atacate pana la momentul anularii definitive a PUG-ului, dupa expirarea termenului legal prevazut de lege pentru atacarea lor ca acte administrative individuale, se pune intrebarea daca aceste autorizatii vor mai putea fi anulate in virtutea Deciziei care nu face aceasta distinctie, sau, dimpotriva, se consolideaza prin faptul ca au expirat termenele specifice de atac. Cu alte cuvinte, interpretarea din Decizie ar avea efectul unei repuneri in termen pentru atacarea actelor administrative individuale sau nu? In opinia noastra, raspunsul cel mai rezonabil este „nu”, pentru ca motivarea Deciziei a avut in vedere, in primul rand, argumente procesuale/tehnice privind efectele in timp ale hotararilor instantelor, iar, oricum, o instanta (fie si Inalta Curte) nu poate opera o repunere in termen decat in cazurile prevazute limitativ si expres de lege, ipoteza in care nu ne regasim.

Mai concret, Inalta Curte si-a insusit in decizia sa, anumite considerente din jurisprudenta relevanta a unor curti de apel avand la baza o analogie procedurala intre anularea unui act administrativ si admiterea unei exceptii de neconstitutionalitate: „Instantele au apreciat ca hotararea judecatoreasca de anulare a actului administrativ cu caracter normativ produce efecte similare deciziei pronuntate de Curtea Constitutionala prin care este admisa o exceptie de neconstitutionalitate, iar efectele acesteia se rasfrang asupra cauzelor pendinte la data publicarii deciziei in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, un argument in acest sens fiind faptul ca sintagma au putere numai pentru viitor prevazuta de art. 23 din Legea nr. 554/2004 se regaseste si in cuprinsul art. 147 alin. (4) din Constitutie.”

Totusi, pentru a se ajunge la anularea actului administrativ individual, este necesar ca instanta sa poata pune in discutia partilor si sa se poata pronunta asupra nelegalitatii acestuia. Or, in situatia in care termenul legal pentru a ataca actul administrativ individual a expirat, nu exista premisa in care instanta se va putea pronunta asupra fondului cererii de anulare, caci este impiedicata sa se pronunte pe fond odata ce este constatata intervenirea prescriptiei sau decaderii, dupa caz. De asemenea, credem ca o interpretare contrara ar fi de natura a pune in pericol circuitul juridic, ducand la potentiala anulare a unor acte administrative executate material, acest caz putand fi intalnit mai ales atunci cand se exercita o actiune in contencios administrativ de catre un tert.

Desigur, aspectele mentionate la punctele (i) – (iv) de mai sus se aplica in general in privinta oricaror acte administrative individuale emise in baza unui act administrativ normativ anulat.

In legatura cu punctul (b) de mai sus, in eventualitatea anularii definitive a PUG-ului , autorizatiile de construire viitoare se vor emite respectand dispozitiile Codului civil si ale Hotararii Guvernului nr. 525/1996 pentru aprobarea Regulamentului general de urbanism. In lipsa PUG-ului se vor aplica actele normative cu caracter general in materie, cu respectarea dispozitiilor art. 36 alin. (2) din Regulamentul general de urbanism care stabilesc faptul ca pana la aprobarea planurilor urbanistice generale si a regulamentelor locale de urbanism, autorizarea executarii constructiilor se va face numai in conditiile stabilite de Regulamentul general de urbanism. Aceasta dispozitie, initial tranzitorie, poate reusi cu un minim succes sa salveze situatia din starea de posibila anomie, in care s-ar putea ajunge in cazul anularii PUG-ului. Asadar, dispozitiile aplicabile vor fi favorabile celor care doresc sa construiasca, intrucat nu ar mai fi constransi sa respecte regulile mai detaliate sau mai specifice reglementate in PUG, dar situatia de ansamblu, din punct de vedere urbanistic, nu ar putea sa fie altfel decat cel putin ingrijoratoare, caci finalitatea reglementarilor in domeniul urbanismului constand in amenajarea armonioasa a ansamblurilor urbane ar putea fi periclitata.

3. Situatia PUZ-urilor coordonatoare de sector din Bucuresti
3.1 Suspendarea PUZ-urilor coordonatoare de sector
La data de 26 februarie 2021 Consiliul General al Municipiului Bucuresti a adoptat mai multe hotarari  prin care s-a dispus suspendarea administrativa a PUZ-urilor coordonatoare ale sectoarelor 2-6. Aceste hotarari de suspendare au survenit pe fondul unei ingrijorari legitime cu privire la diminuarea spatiilor verzi. Desi scopul este onorabil, mijloacele par mai degraba deficitare din punct de vedere juridic. Observam ca hotararile Consiliului General al Municipiului Bucuresti sunt intemeiate pe prevederile art. 129 alin. (2) lit. c), alin. 6 lit. c) si ale art. 139 alin. (3) lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ care nu par a oferi un temei relevant, solid, pentru o astfel de masura importanta.

Din fericire, exista temeiuri care ar putea fundamenta astfel de masuri, spre exemplu art. 64 alin. (3)  din Legea nr. 350/2001 care face vorbire despre litigii generate de suspendarea hotararilor de aprobare a documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism. Totodata, legiuitorul pare sa fi reglementat institutia suspendarii pe cale administrativa intr-un text cu caracter general si anume art. 66 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative potrivit caruia in cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendata printr-un alt act normativ de acelasi nivel sau de nivel superior, iar in aceasta situatie se vor prevedea, in mod expres, data la care se produce suspendarea, precum si durata ei determinata.

Remarcam in context si faptul ca simptomele nelegalitatii PUZ-urilor de sector au inceput sa apara inca de dinainte de suspendarea administrativa a acestora; astfel, semnalam ca in Decizia nr. 996/2020 Curtea de Apel Bucuresti a dispus suspendarea in parte a HCGMB 49/31.01.2019 privind aprobarea PUZ Sector 3 Bucuresti.

In lumina celor de mai sus, vom arata cum aceste hotarari prin care s-au suspendat PUZ-urile sectoarelor 2-6 au schimbat regulile in ceea ce priveste procedura obtinerii autorizatiei de construire.

Pe de o parte, persoanelor care au solicitat emiterea unui certificat de urbanism inainte de intrarea in vigoare a hotararilor de suspendare  li se vor aplica dispozitiile din PUZ, fapt ce reiese din coroborarea prevederilor art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001, in virtutea carora opereaza o prelungire a valabilitatii documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism (PUZ) pentru acele investitii care au inceput in timpul perioadei de valabilitate pana la finalizarea acestora daca in timpul perioadei de valabilitate a fost inceputa, in conditiile legii, procedura de autorizare a executarii lucrarilor de construire, cu art. 2 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii care indica faptul ca procedura de autorizare a executarii lucrarilor de constructii incepe odata cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism [s.n.] in scopul obtinerii, ca act final, a autorizatiei de construire.

Acest principiu a fost doar partial implementat / reluat si in actele normative adoptate de Consiliul General al Municipiului Bucuresti, unde se precizeaza ca suspendarea nu se aplica certificatelor de urbanism pentru autorizare emise anterior adoptarii prezentei hotarari si autorizatiilor de construire/desfiintare aflate in curs de emitere si pentru care au fost deja emise certificatele de urbanism in baza hotararii Consiliului General al Municipiului Bucuresti care a fost suspendata, prevedere care se raporteaza la momentul emiterii certificatelor de urbanism, iar nu la momentul solicitarii lor.

Mai mult, tot in cuprinsul acestor hotarari a fost introdusa o dispozitie potential contrara art. 56, alin. (5) din Legea nr. 350/2001, potrivit careia „cererile pentru emiterea certificatelor de urbanism pentru autorizare depuse anterior momentului intrarii in vigoare a prezentei hotarari si nesolutionate se vor solutiona conform legislatiei specifice in vigoare.” Aceasta dispozitie poate fi interpretata in sensul ca cererile respective vor fi solutionate prin luarea in considerare a suspendarii PUZ-urilor si, ca atare, este criticabila de vreme ce exista prevedere expresa in Legea nr. 350/2001 (mai sus-mentionata) care recunoaste prelungirea ope legis a PUZ-ului prin solicitarea certificatului de urbanism, acest efect legal neputand fi inlaturat sau blocat in vreun fel de un act cu forta juridica inferioara legii.

Prin urmare, asa cum am aratat mai devreme, interpretarea care ni se pare cea mai rezonabila este aceea ca daca s-a depus o cerere pentru emiterea certificatului de urbanism, procedura autorizarii se va derula in baza PUZ-ului, fara a se tine seama de intervenirea suspendarii sale administrative.

Pe de alta parte, persoanelor care au solicitat emiterea unui certificat de urbanism dupa intrarea in vigoare a hotararilor de suspendare a PUZ-urilor, li se vor aplica in totalitate dispozitiile PUG-ului, acesta fiind singurul act normativ de urbanism aplicabil la nivel local in cazul suspendarii PUZ-ului.

Decizia ICCJ 10/2015 nu pare relevanta in situatia suspendarii administrative a PUZ-urilor, avand in vedere ca suspendarea nu poate fi decat temporara si Decizia nu acopera in mod expres decat ipoteza anularii.

3.2 Anularea PUZ-urilor coordonatoare de sector
In prezent, PUZ-urile coordonatoare ale sectoarelor 3, 5 si 6 au fost anulate definitiv  de instantele de contencios administrativ pentru diverse vicii de legalitate, iar in ceea ce priveste PUZ-urile coordonatoare ale sectoarelor 2 si 4 acestea, acestea raman suspendate in baza hotararilor Consiliului General al Municipiului Bucuresti.

Anularea PUZ-urilor coordonatoare ale sectoarelor sunt dupa 3, 5 si 6 are urmatoarele consecinte juridice previzibile in mod rezonabil:

(i) efectele asupra emiterii autorizatiilor de construire mentionate la sectiunea 3.1 de mai sus in legatura cu suspendarea PUZ-urilor, prin raportare la prevederile art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001.
Prin urmare, cu privire la procedurile pentru obtinerea autorizatiei de construire demarate dupa anularea PUZ-urilor, respectiv atunci cand solicitarea emiterii certificatului de urbanism s-a facut dupa acest moment, autorizatia de construire se va emite in baza PUG-ului municipiului Bucuresti, acest lucru rezultand, in mod logic din faptul ca PUG-ul este actul superior in ierarhia planurilor urbanistice si singurul care ramane aplicabil (presupunand ca nu va fi anulat definitiv si acesta) dupa anularea PUZ-urilor.
Un argument in acelasi sens il constituie si analogia dintre efectele anularii PUZ-urilor si efectele abrogarii unui act normativ de abrogare reglementate expres de art. 64 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 potrivit caruia nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior sa se repuna in vigoare actul normativ initial. Credem ca aceasta dispozitie s-ar putea aplica si efectelor anularii PUZ-urilor, cel putin prin analogie daca nu direct, avand in vedere ca PUZ-ul este act normativ;
(ii) efectele in legatura cu anularea autorizatiilor de construire mentionate la sectiunea 2 de mai sus in legatura cu anularea PUG-ului.
De pilda, in cazul autorizatiilor de construire emise si care nu faceau obiectul unui proces pe rol la momentul anularii PUZ-ului coordonator de sector se constata ca in virtutea Deciziei ICCJ 10/2015, acestea s-au consolidat, anularea PUZ-ului neproducand efecte retroactive.
In schimb, daca aceste autorizatii de construire faceau obiectul unei actiuni in justitie la momentul anularii PUZ-urilor, anularea acestora din urma ar fi afectat si valabilitatea actelor administrative individuale emise in baza acestora al caror termen specific de atac prevazut de lege nu a expirat.

4. In loc de concluzii
In incheiere, nu putem decat sa punctam din nou faptul ca situatia urbanistica din municipiul Bucuresti este, la acest moment, incerta si imprevizibila.

Aceasta situatie trebuie remediata prin eforturi de reglementare si coordonare a politicilor si procedurilor administrative, mai ales in contextul in care exista o jurisprudenta europeana dar si nationala care impune un anumit standard de reglementare in domeniul administrativ in virtutea caruia subiectii de drept trebuie sa poata prevedea, intr-o masura rezonabila, in circumstantele concrete ale cauzei, consecintele unui act determinat de conduita .

Privind spre viitor, nu credem ca este cazul sa fim prea optimisti, de vreme ce autoritatile vorbesc despre un orizont al adoptarii unui nou PUG pentru Bucuresti abia la sfarsitul anului 2023. Pana la acel moment, cetatenii vor avea, probabil, nesansa de a locui intr-un oras aproape lipsit de planuri urbanistice.

Autori: Cosmin Stavaru (foto stanga), Partner si Alin Toma (foto dreapta), Junior Associate Bondoc & Asociatii